La ley boliviana que exigió 10 centavos por cada quintal de salitre exportado afectó a la Compañía de Salitres y Ferrocarril de Antofagasta y chocó con una cláusula del tratado de límites firmado con Chile en 1874. La medida no explica por sí sola la Guerra del Pacífico, pero desencadenó una crisis diplomática que terminó con tropas chilenas en Antofagasta el 14 de febrero de 1879.
La norma fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente de Bolivia el 14 de febrero de 1878 y promulgada por el gobierno de Hilarión Daza el día 23. Su artículo único aprobó una transacción entre el Ejecutivo y la compañía, condicionándola a que se cobrara, como mínimo, ese impuesto por quintal exportado. La disposición apuntaba específicamente a la firma que operaba en Antofagasta; no establecía un gravamen general a todas las exportaciones bolivianas de salitre.
La ley de 1878 alcanzó a la Compañía de Salitres de Antofagasta
La Compañía de Salitres y Ferrocarril de Antofagasta explotaba y exportaba salitre desde el litoral boliviano. La conexión ferroviaria y las instalaciones de procesamiento vinculaban los yacimientos del interior con el puerto de Antofagasta. En una comunicación diplomática estadounidense de 1879, el representante describió la línea como un ferrocarril que avanzaba unas 40 millas hacia el interior y señaló que la compañía, compuesta principalmente por ciudadanos chilenos, había realizado inversiones que sus representantes estimaban superiores a US$4 millones. Esa cifra correspondía a una afirmación de la empresa consignada en el documento diplomático, no a una auditoría independiente.
La aplicación efectiva no fue inmediata. Un registro conservado en los documentos diplomáticos presentados ante la Corte Internacional de Justicia indica que la disposición comenzó a aplicarse el 28 de diciembre de 1878 y que el cobro se exigía por las exportaciones realizadas desde el 25 de febrero de ese año. El gobierno chileno protestó formalmente el 3 de enero de 1879: sostuvo que el gravamen vulneraba el tratado vigente y solicitó que se dejara sin efecto.
El desacuerdo no era únicamente sobre el monto. También estaba en juego quién podía quedar obligado por la cláusula: Chile consideraba que la compañía y sus capitales estaban protegidos por el acuerdo; la posición boliviana, recogida en antecedentes diplomáticos estadounidenses, distinguía entre ciudadanos chilenos y sociedades o compañías, que —alegaba— no habían sido mencionadas expresamente. Esa diferencia jurídica ayuda a entender por qué el impuesto no se resolvió como una simple disputa tributaria.
El artículo IV del tratado de 1874 fijaba 25 años sin alzas
El tratado de límites de 1874 fijó la frontera entre ambos países en el paralelo 24. Su artículo IV estableció que las personas, industrias y capitales chilenos en el territorio boliviano comprendido entre los paralelos 23 y 24 no quedarían sujetos a contribuciones distintas de las entonces existentes durante 25 años. Chile entendió que los 10 centavos constituían precisamente una nueva carga prohibida por esa garantía.
El acuerdo no resolvía todas las tensiones entre los dos países. La zona tenía valor por sus recursos minerales y por las inversiones en extracción, transporte y embarque; además, la disputa de límites venía de décadas anteriores. Por eso, el gravamen abrió un conflicto sobre la interpretación de compromisos previos en un territorio donde soberanía, actividad empresarial e ingresos fiscales estaban estrechamente ligados.
Del cobro del impuesto a la ocupación de Antofagasta
A comienzos de 1879, la negativa de la compañía a pagar llevó al gobierno boliviano a ordenar el remate de sus bienes. La subasta estaba prevista para el 14 de febrero. Ese mismo día, fuerzas chilenas desembarcaron y ocuparon Antofagasta, impidiendo que se realizara. La secuencia convirtió la controversia tributaria en una crisis territorial y militar; no significa, sin embargo, que el impuesto sea una explicación única del conflicto.
También incidieron el desacuerdo fronterizo, los intereses económicos en los depósitos de salitre y las relaciones entre Chile, Bolivia y Perú. En 1873, Perú y Bolivia habían suscrito un tratado secreto de alianza defensiva, cuya existencia fue reconocida durante las gestiones diplomáticas de 1879. Chile declaró la guerra a Bolivia y Perú el 5 de abril de 1879. La historiografía ha debatido el peso relativo de los factores económicos, políticos y geopolíticos: el Museo de Antofagasta recoge interpretaciones que atribuyen importancia a la crisis económica y a los intereses empresariales, junto con las explicaciones centradas en los tratados y la disputa territorial.